Лесное хозяйство и лесная промышленность должны занимать достойное место в экономике страны

Лесное хозяйство и лесная промышленность, использующие в процессе своей работы один из богатейших ресурсов страны – лес, - являются потенциально сильными, но недооцененными, секторами экономики России.

Об этом заявил заместитель директора ФБУ «СПбНИИЛХ» Николай Петрунин в ходе состоявшейся в Москве панельной дискуссии «Экономика лесного хозяйства. Новые подходы».

По его мнению, для того, чтобы лесной комплекс, объединяющий в себе лесное хозяйство и лесную промышленность, был более значимым и эффективным в экономике РФ, необходимо, прежде всего, совершенствовать финансово-экономические механизмы государственного управления лесами.

Сегодня в РФ площадь земель лесного фонда составляет 1,2 млрд. га, а запас древесины – 83,4 млрд. кубометров (первое место в мире).

Однако, обладая таким богатством и потенциалом для освоения этого ресурса, Россия уступает развитым странам мира в темпах развития ЛПК и эффективности ведения лесного хозяйства. При допустимом ежегодном объеме изъятия древесины свыше 700 млн. кубометров в 2016 году в РФ было заготовлено 213,6 млн. кубометров.

Доля ЛПК в валовом внутреннем продукте составляет 1,7%, в валютной выручке от экспорта – 2,1%, в объеме отгруженной продукции по промышленности в целом – 2,5%, в мировой торговле лесоматериалами – 2,9%, а добавленная стоимость на единицу заготовленной древесины в 2-5 раз ниже, чем в ведущих лесных державах мира (стоимость продукции с одного кубометра древесины в России – 264 доллара, в США – 1 тыс. долларов, в Финляндии – 1,2 тыс. долларов).

В тоже время, если проанализировать динамику производства основных видов лесопромышленной продукции в РФ за период 2009-2016 годов, то можно отметить увеличение объемов практически по всем показателям, что видно из приведенной ниже таблицы.

Лесопромышленная Продукция

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Круглый лес, млн. м3

158,8

175,5

196,7

191,0

193,3

202,8

205,2

Пиломатериалы, млн. тонн

27,3

28,9

31,2

32,2

33,5

33,9

31,0

Целлюлоза товарная, млн. тонн

2,2

2,2

3,0

2,3

2,1

2,3

2,5

Клееная фанера, млн. м3

2,1

2,7

3,0

3,1

3,3

3,5

3,6

ДСП, млн. усл. м3

4,6

5,5

6,5

6,8

6,7

6,8

6,8

Бумага и картон, млн. тонн

7,3

7,6

7,6

7,7

7,8

8,0

8,1

В 2016 году российский ЛПК сохранил позитивную тенденцию своего развития:

- заготовлено 213,6 млн. кубометров древесины;

- объем выпуска пиломатериалов составил 22,8 млн. кубометров (рост на 4,2% по сравнению с 2015 годом),

- клееной фанеры – 3,8 млн. кубометров (рост на 3%),

- ДСП – 7,4, млн. кубометров (рост на 2,2%),

- древесной и волокнистой целлюлозы – 8,2 млн. тонн (рост на 4,2%),

- картона – 3,3 млн. тонн (рост на 6,9%),

- пеллет – 1 млн. тонн (рост на 5,2%).

Таким образом, несмотря на неблагоприятную экономическую ситуацию, в 2016 году лесной комплекс Российской Федерации вновь показал свой рост по части производства основных видов лесной продукции.

Эта динамика сохранилась и в 2017 году.

Так, в январе – мае 2017 года в РФ было произведено пиломатериалов – 10,5 млн. кубометров (рост на 8,5% по сравнению с аналогичным периодом 2016 года), фанеры – 1,6 млн. кубометров (рост на 0,8%), ДСП – 3,3 млн. кубометров (рост на 15%), целлюлозы – 3,6 млн. тонн (рост на 2,8%).

Вместе с тем, по мнению Николая Петрунина, вклад ЛПК в совокупный валовый внутренний продукт страны составляет 25 млрд. долларов, в то время как в Бразилии – 35 млрд. долларов (запас древесины – 50 млрд. кубометров), в США – 242 млрд. долларов (запас древесины – 22 млрд. кубометров), в Канаде – 26 млрд. долларов (запас древесины – 35 млрд. кубометров).

Одна из причин этого – невысокий уровень производства отечественным ЛПК продукции с высокой добавленной стоимостью, и не случайно, что 37% внутрироссийского рынка занимает импорт, 84% которого составляет продукция с высокой добавленной стоимостью.

По данным экспертов бюджетная система Российской Федерации получает от лесного сектора экономики ежегодно более 110 млрд. рублей (платежи от использования лесов – 26,5 млрд. рублей, налоговые платежи – 72 млрд. рублей, таможенные платежи – 11 млрд. рублей и т.д.).

В 2016 году объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета субъектам РФ на осуществление переданных полномочий в области лесных отношений составил 21,59 млрд. рублей, что меньше, чем поступление платежей от использования лесов в 2015 году.

По итогам 2016 года общая доналоговая прибыль ЛПК России составила 173,5 млрд. рублей (135% к уровню 2015 года).

Таким образом, у лесной отрасли нашей страны имеется большой потенциал, который в настоящее время используется крайне неэффективно из-за множества накопившихся проблем как экономического, так и нормативно-правового характера.

Со слов Николая Петрунина, финансово-экономические вопросы государственного управления лесной отраслью охватывают различные направления, среди которых управление лесным хозяйством, оценка лесосырьевых ресурсов, использование лесных ресурсов, охрана, защита и воспроизводство лесов, организационно-технические мероприятия.

С момента принятия в 2006 году нового Лесного кодекса РФ наибольшее количество неурегулированных вопросов в сфере лесных отношений относится к экономическому блоку. Так, например, на федеральном уровне вопросы лесного хозяйства и ЛПК относятся к компетенции 12 министерств и ведомств, что существенно затрудняет выработку эффективной политики их развития, осуществление управления в этой сфере.

Во многом в результате этого система текущего, среднесрочного и стратегического планирования развития отрасли включает в себя сразу несколько государственных программ развития лесного хозяйства, стратегии развития лесного комплекса, схемы территориального планирования областей, региональные целевые программы развития лесного хозяйства и лесные планы субъектов РФ. При этом, каждый из документов преследует свои цели и задачи, а сведения, содержащиеся в них, не корреспондируются по аналогичным направлениям в других документах (кстати, лесной план, как основа освоения лесов, не является документом стратегического планирования).

В настоящее время большинство лесных планов субъектов РФ существуют обособленно и не принимаются во внимание федеральными органами исполнительной власти при согласовании различных вопросов, касающихся, в том числе, и финансового обеспечения переданных полномочий. Поэтому, целесообразно принять решение о создании Лесного плана Российской Федерации (Сводного плана Российской Федерации), что станет правовой основой отраслевого планирования и прогнозирования, причем, на среднесрочной основе. Для этого потребуется принятие постановления Правительства Российской Федерации, а в последующем и внесение изменений в Федеральный закон №172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании».

Лесное законодательство является одним из самых нестабильных. Так, например, за последние 20 лет главные лесные законы страны менялись более 60 раз. Если за последние 15 лет (2001-2011 г.г.) средняя частота изменений составила 4,1 раза в год, то за последние 5 лет (2011-2016 г.г.) – около 6 раз в год, что, безусловно, не свидетельствует о стабильности и эффективности российского лесного законодательства.

А это напрямую отражается на функционировании экономического механизма в лесном хозяйстве РФ.

По словам заместителя министра природных ресурсов и экологии РФ – руководителя Федерального агентства лесного хозяйства Ивана Валентика, в 2014-2016 годах было принято 8 значимых федеральных законов и 70 (!) подзаконных актов, непосредственно касающихся лесной отрасли.

Одновременно происходило многократное реформирование системы государственного управления лесной отраслью с перераспределением функций и полномочий между государственными органами.

Решение проблемных вопросов экономики лесной отрасли

В настоящее время в субъектах РФ существует трехзвенная и четырехзвенная системы управления лесами, разные организационно-правовые формы и осуществляемые функции у лесничеств, а также у региональных (автономных) учреждений, выполняющих комплекс работ по охране, защите и воспроизводству лесов, также есть проблемы с осуществлением функций государственного лесного и пожарного надзора в лесах.

В результате этого численность работающих в органах исполнительной власти, осуществляющих переданные полномочия в области лесных отношений, и подведомственных им лесничествах, приходящаяся на единицу площади эксплуатационных и защитных лесов (100 тыс. га), различается между субъектами в разы.

В ДФО и СФО она колеблется, например, от 1 до 1,5 единицы на 100 тыс. га, в УФО – до 3-х единиц, в СЗФО – немногим более 6, в СКФО – 115 единиц, в ЮФО – 55 единиц, в ЦФО – 44 единицы, в ПФО - 22 единицы.

Следствием этого является то, что в отдельных субъектах РФ от 75% до 95% предоставляемых субвенций из федерального бюджета расходуется на содержание и обеспечение деятельности управленческого аппарата.

Поэтому, в целях эффективного распределения субвенций необходима разработка типовой структуры и установления нормативно необходимой численности органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия в области лесных отношений, а также типовой структуры и нормативно необходимой численности лесничеств. в том числе. участковых лесничеств.

Есть проблемные вопросы, связанные с оценкой лесосырьевых ресурсов, которые касаются своевременного проведения лесоустройства. Качественная и своевременная оценка состояния лесосырьевых ресурсов является базой для лесного планирования, прогнозирования развития арендных отношений, определения уровня доходности лесного сектора, объемов освоения расчетной лесосеки и проведения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, кроме этого, можно планировать социально-экономическое развитие лесных территорий.

На сегодняшний день актуальная информация о качественных и количественных характеристиках лесов имеется только в отношении 19,2% площадей лесного фонда РФ, а на подавляющей части материалы лесоустройства устаревшие: в отношении 34,6% площадей лесного фонда давность лесоустройства составляет от 20 до 30 лет, в отношении 28,3% площадей – свыше 30 лет. В 2016 году объемы лесоустроительных работ были в 2,4 раза меньше, чем в 1991 году: так, если в 1991 году лесоустройство проводилось на площади более 50,5 млн. га, то в 2016 году – на площади 21,1 млн. га.

Отсутствие достоверной информации о количественных и качественных параметров лесов является одной из причин расторжения договоров аренды лесных участков по инициативе арендатора. По сравнению с 2010 годом в 2016 году расторжение договоров аренды лесных участков по этой причине возросло в 4,2 раза и достигло 1,5 тыс. случаев.

Вместе с тем следует отметить, что в последние годы ситуация с лесоустройством изменяется в лучшую сторону: в среднем на эти цели расходуется около 1,4 млрд. рублей, в том числе, за счет средств арендаторов лесных участков – около 150 млн. рублей.

Поскольку аренда лесных участков является одниой из основных правовых форм использования лесов, то необходимо обратить внимание на решение проблем, накопившихся в этой части.

Главные из них: ограниченный доступ к лесным ресурсам в результате их экстенсивного использования и неразвитость транспортной инфраструктуры, несовершенство договорных отношений, низкий уровень инвестиционной привлекательности отрасли и высокая стоимость заемных средств в российских банках, отсутствие системы проектных институтов, способных проектировать новые предприятия ЛПК, серьезные обременения арендаторов в части выполнения и финансового обеспечения охраны, защиты и воспроизводства лесов, необходимость в ряде случаев создания условий для работы и проживания большого количества людей.

Однако, несмотря на эти и другие проблемы, арендаторы лесных участков выполняют значительный объем работ по охране, защите и воспроизводству лесов. Сегодня объем софинансирования в охрану, защиту и воспроизводство лесов со стороны арендаторов лесных участков сопоставим с объемами федеральных субвенций, предоставляемых субъектам на осуществление переданных полномочий в области лесных отношений. Например, в 2016 году арендаторы лесных участков израсходовали на это около 15 млрд. рублей, что в 1,5 раза превышает уровень федерального бюджета (9747,5 млн. рублей), а софинансирование со стороны региональных бюджетов – в 2,7 раза (5543,1 млн. рублей).

И это только часть проблем, которые необходимо решать в ближайшей перспективе, если исходить из поставленных задач по увеличению вклада лесной отрасли в экономику страны.

Среди других актуальных направлений работы: формирование механизма установления обоснованных ставок платы за лесные ресурсы, совершенствование формирования нормативных затрат на основные лесохозяйственные работы и услуги, разработка базовых нормативов затрат на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов, а также перечня и значений территориальных коэффициентов к ним, учитывающих региональные особенности, разработка системы страхования лесных ресурсов (страхование от неуплаты арендаторами лесных участков платежей за использование лесов, в целях возмещения потерь лесов от лесных пожаров и иных ЧС), разработка системы оценки лесных ресурсов как предмета аукциона в целях заключения договора аренды, а также как предмета залога, разработка шкалы оценки уровня переработки древесины в целях либерализации платежей за использование лесов и стимулирования предприятий лесного бизнеса.